“管理+IT”模式在廉政风险防控管理中的应用

 从业务源头出发，以“管理+IT”的创新理念，实践业务管理、信息化控制和廉政风险防控三位一体的新模式，是用信息科技手段，防控业务流程中的风险的重要方式。我区财政局通过经验总结和实践方法的深入研究，努力将信息化平台与财政业务流程以及财政廉政风险防控管理整合成一个有机的整体，实现信息集中共享、业务流程通畅、支持决策分析和廉政风险防控等目的，全面提升财政服务管理水平，为我区廉政风险防控信息化管理提供了宝贵经验。

 一、“管理+IT”的廉政风险防控工作模式的主要思路

 （一）“管理+IT”的廉政风险防控管理的方法论基础

 “管理+IT”的廉政风险防控管理，更加注重对廉政风险防控“三个体系”的流程化设计。首先，全面梳理权力事项。根据戴明环理论，以结果为导向，逆推权力运行过程，寻找权力配置的根源，从细项着手进行控制，论证和检验权力配置的“科学化”依据；其次，科学配置权力。从权力配置的原点上梳理涉权事项的关系，明确定义权力范围和对象，制定权力约束和监督的方法；第三，实现权力流程的信息化。提出管理手段的信息化需求，指导系统开发和建设，从而满足风险防范和监控的管理要求，贯彻落实廉政风险防控信息化体系建设目标。

 组织赋予权力、权力确定职责、职责引导业务、业务形成流程、流程实现组织目的，这是一个良性的闭环结构。如此循环往复，构成了管理和推进社会进步的原动力。所以，要实现业务水平的提升，要达到服务社会的目标，必须从业务本身出发来看待问题。脱离了业务内容，就权力说权力的做法容易使廉政风险防控陷入死循环。

 廉政风险防控工作要落到实处，必须要以相关政策理解入手，从组织结构的定义开始梳理，逐层剥离岗位、职责、业务、流程的关系，以业务流程细节为着眼点，从各个业务的活动和管理要素中发现和分析权力的漏洞和缺失点，从而匹配相应的控制手段（行政手段或者信息化手段）进行防范，在业务流程中明确事情的责任主体和权力范围，以工作事项为抓手，分析人权、事权和财权的内容，才能有效地解决风险控制落地的问题。同时，从源头，即组织结构层面，进行权力的合理化配置，配以第三方监督组织和制度，监督和约束权力运行过程，从而真正使得廉政风险防控的三个体系建设工作落到实处。

 （二）“管理+IT”的廉政风险防控管理的工作框架

 依托“管理+IT”的方法论指引，以廉政风险防控管理为目标，通过对业务进行深入剖析，从现状入手，了解业务运行情况，结合政策解读，判断业务发展趋势和要求，在业务流程优化的基础上，探索支撑未来业务的高效信息化路径和廉政风险防控管理新办法。

 1.构建总体工作框架

 构建面向对象单位的一级流程框架，分析关键衔接点与廉政风险防控管理的控制点，建立流程责任体系，梳理对象单位与其他职能单位的接口，明确接口流程与责任人。

 通过对对象单位各项业务管理现状调研，构建流程框架体系，其本身是一个理清对象单位管理结构和权力结构的过程，是认识核心业务和廉政风险防控点的科学视角，也是对全局整体业务进行优化的基础工作。一级流程框架是对对象单位各项业务的总体描述，明确了各项业务的边界，就能够协助理清对象单位与其他相关职能单位的流程接口，理顺业务关系。流程框架能够超越传统的组织部门墙，建立起部门之间有机的联系，同时能够有效链接业务许多相互分离的活动，有效识别管理瓶颈。在此基础上，流程框架还能够体系化识别各项已经定义好的流程，明确流程之间的相互关系，理清廉政风险防控的管理点。工作总体框架如下：

 2.推进流程梳理和优化

 流程体系建设不是一蹴而就的事情，需要循序渐进逐步优化。因此流程梳理需先进行优先级的确定，确定优先梳理的关键流程，从而制订相应的流程梳理计划。

 首先，描述现状流程。从支出管理业务的预算管理流程进一步细分出二级流程，进一步拆解关键业务功能，按照流程描述的模板、符号体系对现状流程进行描述，并发动相关部门参考培训课件、流程现状描述进行自检。

 其次，流程问题和优化方向讨论。流程优化需和相关领导及业务主管人员进行充分的交流沟通，以达成共识，并保证流程优化的可行性。流程优化的方法和考虑要点：1）流程分类分级贯穿于流程优化的全过程，不同性质流程的关注点不同。例如：复杂业务运作流程、行政类短流程、战略制订流程；审批流程、执行流程；频率高流程、频率低流程等等。2）分析改进流程的关键控制点，增加关键控制点，明确流程的关键时间约束。3）流程的重要价值在于流程节点的知识。4）重点关注跨单位/跨部门的流程。5）考虑流程之间的关系。某个流程的优化会和其他流程相互作用，对其他流程提出关键要求。6）注重流程表单的优化。

 第三，进行优化方向后的流程设计。流程设计需要满足廉政风险防控管理的要求，需要将组织/岗位、业务的流转、输入输出等进行协同和优化设计。依据流程管理的思想和流程改进的要点，利用流程优化的方法（典型常用方法有减少、增加、简化、整合、自动化、外包等）进行操作。采用泳道式流程图，设计编写端到端流程中的具体子流程。即除了描述流程工作流之外，还将描述与流程相关的组织架构，即这些事情是由谁去做的、各阶段的输入与输出、时间要求、成本、关键控制点等。

 3．制定固化流程的IT规划

 将流程梳理与优化的成果固化到信息系统中，实现系统代管，控制廉政防控风险，打通业务，提高效率的目标。从信息化建设一般规律与外部实践出发，在全局业务流程梳理基础上，进行信息化总体评估，明确信息化建设总体目标和建设路线。制定信息化建设总体蓝图，在总体建设思路指导下，结合信息化建设现状和对业务流程管控模式的分析，确定信息化的各类主要应用及其相互之间的关系，形成信息化建设的总体蓝图。信息化蓝图将分解至功能模块层面，并形成对基础设施、安全技术的指导意见。最终将IT规划的各项思路落实为行动，制订信息化建设实施计划。

 （三）“管理+IT”的廉政风险防控管理的工作方法和技术工具

 “管理+IT”的廉政风险防控管理以现状分析、流程梳理与信息化规划、持续优化机制与信息化计划三个工作阶段推进工作。

 二、区财政局运用“管理+IT”廉政风险防控管理的主要做法

 （一）加强基础业务调研，确定财政权力结构框架

 现状业务调研阶段，对丰台区财政局各科室87人进行了33场访谈，累计访谈时间约87小时，整理会议纪要33份，共约20万字。从访谈人数来看，项目组对全局56.86%的人员进行了业务调研，其中，被访者涵盖了全部5位局领导、31位占总比例77.5%的科级干部以及51位占总比例47.22%的各科业务人员，从被访者的层级上保证了调研结果权威性，在被访者的数量上保证了调研结果的全面性。

 通过调研访谈，将丰台区财政局的权力框架归纳为三层结构模型，既决策层、业务层以及保障层。其中决策层为龙头，指引全局业务的方向。业务层为核心，开展全局的主要业务工作。保障层主要指权力运行的保障措施，这里特指办公协同和IT管理。

 （二）注重发现问题，确定业务流程中的主要风险点

 通过对调研访谈记录的整理，分析各科室反馈的问题，可见各层的问题侧重点不同。通过对决策层、业务层主线业务、业务层支线业务和业务层辅线业务的统计可见：

 决策层的问题集中于IT问题，主要因为目前局内信息系统不足以支撑决策分析。业务层主线业务方面，IT问题相对较多，因为局内主线业务运作时间较长，管理相对完善，而信息系统对业务支持不足的问题逐步凸显。业务层支线业务方面，管理问题相对较多，因为财政支线业务在不断变革和完善之中，急需解决与主线的衔接问题，管理和业务问题突出。发现财政局业务运行中存在的难点与阻力，为权力优化指明了方向。通过对问题整理汇总，分为管理与IT两大类共七个方面进行分析，探寻权力运行难点的根本原因。其中权力运行问题主要分为：岗位职责不清晰、流程衔接不顺畅、业务标准不明确、风险制衡不严密四个方面。IT问题主要分为：应用支撑不全面、数据规格不统一和IT管理不规范三个方面。业务层辅线业务方面，管理问题相对较多，而其中集中与监督监察和资产问题，因为目前的辅线业务缺乏与主线和支线业务的有效互动，未形成合力。

 通过业务流程梳理工作，首先将全局业务拆解为130余支细部流程，形成流程清单作为后续工作的基础。即具备从流程层面反推职责和权力的基础，为权力科学化配置提供现实依据。

 将流程与岗位职责相结合，形成了流程UC矩阵，明确了各科室各岗位在流程中的职责和定位，明晰了岗位的权力和廉政风险的控制点。其中Ｕ代表使用角色，Ｃ代表控制角色，在整体业务流状过程中，各岗位在各业务环节分工协作，共同保障业务顺畅流转。

 通过UC矩阵，可以直观的看出对于具体事项，不同部门、不同岗位对于涉权事项的对应关系，清晰判断权责重叠、权责遗漏的情况，为权力科学化配置提供全面性保障。

 通过对现状流程进行深入的分析，整理出142个流程中的风险点。

 对风险点进行重要性和紧急程度的判断，确定流程中的关键管控点，在流程图中予以重点体现，并通过该流程节点的前后任务关系和逻辑结构，设置制衡动作或判定标准，对业务的安全、廉洁和高效予以保障。

（三）针对存在的风险，梳理和优化流程

 结合权力要求，对各项业务未来发展重点予以明确：

 决策层面上，需要建立科学的决策分析体系，及时为政策制定提供合理依据，同时为政府施政提供参考；通过政策的制定和完善，为业务层提供业务规范和要求。

 业务层面上，业务运作以预算为主线，所有业务围绕政府执政目标开展，保障业务的合理性，杜绝腐败问题，构建廉政风险防控关键流程节点；支线业务与主线业务紧密协作，提升财政资金效益；各业务间必须合理制衡，遵循法律法规、制度要求开展；财政监督工作针对业务全过程，日常监督与专项监督并进；各业务模块内部应建立科学化的管理体系，实施精细化管理。

 保障层，为业务运作提供信息化保障，加强业务协同和信息贯通，促进业务的安全、规范、高效，形成廉政风险防控管理体系，支撑管理的持续优化。

 对照流程清单，逐一排查业务过程中可能产生业务风险和财政廉政风险防控的节点，针对业务的控制目标，对风险点进行详细描述，提出相应的控制方法，对控制方式予以分类和编码，同时明确该风险的审计标准以及主责部门、岗位，保证财政廉政风险防控的可追溯性。

 这些控制方法中，包含了由上至下、由下至上、由外及里的监督办法，形成360度的监督体系，为权力运行规范化监督体系奠定基础。“由上至下”指设定复核、审批等环节和职责，从上层的角度防范风险；“由下至上”指严格区分业务过程的数据权责，由专门的人员录入业务数据，各司其职，避免跨职权、跨岗位操作业务带来的舞弊风险；“由外及里”指由业务流程之外的第三方（监察部门）行使监督检查权力，按照既定的监控点和时间窗，沿着规范的流程和模板，对具体业务环节和数据基进行监督审查，保障业务涉权事项的公开公正。符合业务发展趋势的流程才是有生命力的流程，才能够保障业务持续发展，有效防控廉政风险。

 （四）强化顶层设计，建立总体对策思路

 针对上述分析结果，提出了“强化一条主线，打造三层平台，提升六项能力”的总体对策思路。

 “强化一条主线”即强化主线作用，通过建立项目与指标对应关系，串联所有财政核心业务，实现业务的全过程管理，提升业务协同能力。

 “打造三层平台”即打造决策平台、业务平台和信息平台，解决管理思路、管理方法和管理手段的落地问题。

 “提升六项能力”即业务运行和管理过程中的政策融合能力、决策支持能力、业务协同能力、风险防范能力、业务发展能力和持续提升能力。

 在总体思路的框架下，根据流程梳理和IT规划的方法论，在业务访谈的基础上，从流程分类入手，经过各项工具的加工，将业务细化为业务活动和权责清单的细度，一方面可以清晰地分辨出业务的管控点和风险点，另一方面也在动作层级上保障了信息化需求的全面性，为“管理思路以信息化手段落地”打下了坚实的基础。

 （五）加强整体规划，构建科学有效的廉政风险防控信息化体系

 随着权力内容的逐步清晰，通过IT规划工作明确了未来的信息化应用蓝图。将应用蓝图开发建设完成，把业务管理思路和各项管理措施固化到系统中去，也就打造了适应廉政风险风控要求的信息化防控体系。

 信息系统是业务管理思路体现的工具之一，首先需要明确业务规则和管理方法，才能在信息系统中予以固化，满足业务的处理和管理要求。对于流程相对固定的业务，首先根据业务总体框架，识别有哪些业务流程需要E化，进而通过各业务流程图，识别需要E化的动作，整理形成E化动作说明，列明E化的信息，并进行系统模块初步划分。

 每步业务动作可能会处理多种业务类型的操作，所以，需要针对每支业务流程，持续细化业务分类，以保证所有的业务场景均能在未来系统中得以实现。

 相同的处理动作，处理不同类型的业务，根本区别是处理的信息不同，落实到业务上，就是各类型应用的表单，以及表单所包含的数据项。所以在区分完业务类型后，首要的工作就是将各类型的业务单据进行识别，梳理各业务表单的数据项，对比差异，定义标准，明确数据的所有者和生命周期，建立数据规范文件，以便系统开发参考。

 同时，需要明确这些单据的传递过程，在各业务环节的变化方式和变化内容，识别数据的输入与输出条件，为数据共享和同步的实现奠定基础。

 业务通过流程，将特定的数据在不同岗位间进行加工和流转，形成业务的实际处理过程。根据岗位职责和管理的要求，各业务处理环节均有自己的操作规范和管理方法，将这些要求识别出来，运用系统实现自动化的对比、识别、判断错误情况，代替“人”的行为对业务的影响，由系统根据既定的逻辑和程序对业务处理结果的准确性和安全性进行有效保障。从而构成廉政风险信息化防控体系的核心内容。

 每支流程有若干活动，每个活动有若干控制要素，以控制活动的维度进行识别，整理出控制活动列表，针对每一个控制活动，分别匹配系统的控制实现方式，进而抽象出控制的功能集合，形成具体的功能需求。

 将功能需求汇总，形成系统开发的需求规格说明，从而保证业务的管理诉求以技术的手段充分实现。完成廉政风险信息化防控体些的建设目标。

 三、财政局“管理+IT”廉政风险防控信息化建设取得的初步成效

 目前，区财政局将管理与科技有机结合，把技术手段融入内部管理制度设计之中，以信息监管平台作为重要载体，切实提高廉政风险防控管理的科学化水平，取得了初步成效。