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把权力关进科学有效的制度笼子


【信息时间: 2014/7/3   阅读次数: 【打印】【关闭】

 党的十八大报告提出了“防控廉政风险”、“更加科学有效地防治腐败”的要求。在122举行的中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上,习近平总书记明确强调,“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里”。北京市开展的廉政风险防控“三个体系”建设,是健全权力运行结构和制约监督机制的一项重要实践,也是把权力关进“制度笼子”、实现科学有效防治腐败的创新举措。丰台区在实践中不断探索总结,从权力的本源出发,以“摸清权力底数,剖析权力细节,管控权力风险”为最终目标,创造性地研究提出“责权要素分析法”,并以此为指导,进一步深化了清权确权工作,为进一步健全机制、完善流程、规范程序、落实“三个体系”建设、构建廉政风险科学防控体系,奠定了坚实的基础。

 一是通过权力溯源完备梳理职权目录。“编制职权目录”作为清权确权工作的基础,是工作的重中之重。在此环节,需要完整梳理各项职权,准确聚焦重点职权风险。在进行清权确权的过程中,如果不思考权力从何而来,就如同无根之木,无源之水,权力梳理工作就会陷入一团乱麻,职权目录梳理时容易出现职权遗漏、重叠。目前,对于权力的分类尚无统一的标准,各部门的分类五花八门,其中较常见的是按权力的类别分为决策权、执行权和监督权。这样的权力分类有一定的道理,但是过于笼统,不能体现相应政府部门所承担的社会职能,缺乏针对性和全面性。职权目录的编制应以完整性为主要原则,追溯权力本源,体现权责一致。《宪法》规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”。因此,履行服务人民的职责与行使人民赋予的权力,存在一一对应关系。在梳理职权的过程中,应从职责梳理入手,严格按照相关法律规定,逐项列出与人民利益密切相关的所有职责。在此基础上,依据“权责一致”的对应关系,逐项确定职权,进而编制出准确、完整的职权目录。截止目前,丰台区共梳理出3442项职权,其中确定了22项区级重点权力,有针对性地实施重点防控,并运用“权责要素分析法”,对街道系统职权目录进行了统一规范,方便了街道操作执行。

 二是以ICOM方式绘制权力要素齐备的权力运行流程图。绘制权力运行流程图是为了更加清晰地展示权力行使主体和权力运行路径,增强权力运行的规范性。当前的清权确权工作一般都没有对权力的构成要素进行梳理,职权目录和权力运行流程图要么偏重于权力的某一要素(如权力内容或运行过程),而缺少权力来源、权力主体、运行中的风险、权力配置和权力约束等其他要素;要么胡子眉毛一把抓,试图将所有要素集中于职权目录和运行流程图中,不仅要素混乱,复杂难懂,而且容易遗漏一些重要的权力要素,不利于体现权力的配置、约束以及风险点的查找。丰台区采用采用ICOM模型绘制权力运行流程图,流程图主图部分由权力主体、权力环节和运行轨迹构成,权力运行流程图的整体设计更加科学丰富,通过绘制权力主体的泳道,极大增强了流程图的层次感和清晰度;增设的副表使权力要素呈现更清晰,为风险等级的判定,关键风险点的识别提供更加详细可靠的依据。

 三是规范化梳理权力制约因素。权力制约,是指权力之间的制衡、牵制、约束。梳理权力制约要素是对权力制约必要性以及权力制约内容的客观总结和归纳,为查找风险点和优化防控措施提供依据。权力制约缺失的地方,往往就是风险高发的地方。关键权力环节如果缺失有效的权力制约,就容易发生严重的高危风险。当前的清理确认涉权事项工作中,正是由于职权目录和权力运行流程图中权力要素不完整,所以无法通过分析权力主体是否明确,权力主体在行使权力过程中有无受到监督,权力是否过于集中在某一权力主体等内容,难以判断权力如何配置,有无受到监督制约。丰台区通过编写与权力运行流程图配套的副表,更加清晰地体现权力运行流程图中各个环节的权力制约要素等内容。权力运行流程图的副表包括环节编号、权力环节、权力主体、权力内容、有无约束必要(实操中从未发生或极少发生风险事件的权力环节,一般就无需进行特别的约束,从而避免主次不分,过于繁琐)、约束内容(需要进行权力约束时,才需进一步明确具体的约束内容和细则)、风险等级判定标准、该环节风险等级八项内容。其中,前四项即“环节编号、权力环节、权力主体、权力内容”与权力运行流程图对接,内容与图中各环节一一对应。“约束必要、约束内容、约束主体”三项内容是对权力制约因素的梳理,“风险等级判定标准、该环节风险等级”两项内容是对风险点的查找及判定。在“梳理权力制约要素”这一步骤中,需根据相关法律法规或权力风险的实际发生统计情况,填写“有无约束必要”、“约束内容”和“约束主体”三项内容。

 四是系统化查找关键廉政风险点。所谓风险点,是指权力运行过程中各环节可能存在的隐患和问题,以及向不良方向发展的可能性或危险。查找风险点就是为了找准防控工作的重点,提升防控措施的效能。准确查找风险点和判定风险等级是廉政风险防控的重要内容,但是在没有科学判断依据的情况下,风险点查找比较随意,眉毛胡子一把抓,难以抓住主要矛盾,即使有些单位找到了几百个风险点,依然不能说明是否找到了全部风险点,是否找到了重要风险点,是否准确找到了风险点。丰台区在工作实践中,为准确查找风险点,合理判定风险等级,在权力运行流程图附表中设置“风险等级判定标准”和“该环节风险等级”。对“风险等级判定标准”又进一步细分为“事项重要程度、后果严重程度、约束缺失程度、环节复杂程度、是否发生过问题”五个判定维度。将每个权力环节按照这五个维度,根据实操中的统计规律分别量化打分,最终加总得到风险总分,并以此来判定该环节的风险级别。以上所述查找方法步骤规范、依据详实,确保了找全、找准风险点,为制定有效的防控措施奠定了基础。

 五是以量化评估方式判断防控措施有效性。查找关键风险点的最终目的是防控风险,而防控风险必须通过制定防控措施来实现。在找准风险点的前提下制定相应的防控措施保证了防控措施具有针对性,但仍无法确定防控措施制定得是否可行、有效。再好的防控措施,如果缺乏实际可操作性,也只能是“空中楼阁”。目前,不少清权确权工作提出了相应的防控措施,但其实际应用价值却值得深思,主要原因是对防控措施的有效性缺少判断方法,使很多防控措施只能停留于纸上谈兵,非常笼统,难以操作。因此,必须对防控措施的有效性进行量化分析和判断,为之前的工作找到落脚点,把好清权确权工作的最后一关。究竟什么样的防控措施才是有效的?第一,针对性要强,这一点主要靠找准风险来实现;第二,实施防控措施的主体是否明确,是否有权进行监督约束;第三,这种防控措施是不是能实施,成本有多高;第四,这项防控措施的实施是否规范且有章可循。以上四点也正是防控措施有效性判断的标准。丰台区在实践中,搭建防控措施有效性判定的指标体系,在确保找准风险点的基础上,进一步明确防控措施针对性,防控措施的实施主体明确性,行使制约、防控措施的难易度,防控措施规范性,并以此为标准,通过量化分析判断防控措施的有效性,极大地减少了防控措施有效性判断的主观性,有利于针对性地改进防控措施,真正为规范权力运行编制一个有效的“笼子”。

作者:丰台区委常委、区纪委书记 李军
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