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《公务员法》第五十七条规定，公务员违纪的，由处分决定机关对公务员的违纪情况进行调查；需给予处分的，由处分决定机关按照管理权限和规定的程序作出处分决定。但对处分决定机关如何理解和界定，确有必要从理论和实践两个方面进行深入研析，以完善公务员纪律惩戒程序，做好相关工作。
理论上的困惑和分歧
根据《公务员法》第五十七条规定，处分决定机关须具备三个法定条件：一是对涉嫌违纪的公务员具有管理权限；二是有权对该公务员违纪情况进行调查；三是有权按照规定程序对该公务员作出处分决定。其中第一个条件是核心要求。第一个条件明确了，后两个条件则较容易把握。
《公务员法》第五十七条所述的“管理权限”包括惩戒权限。按照权限来源划分，惩戒权限可分为两种情况：
第一种是因具有任免权限，才有了惩戒权限。如财政部对其国库司司长具有任免权，相应地对该司长就享有完整的处分决定权。这种情况比较常见，在实践中基本没有争议，也较容易理解，但对于任免权限的界定在理论上和实践中还有不同认识，有的认为按照《公务员法》第四条关于“坚持党管干部原则”的规定，具有党内任免权限的即可认为具有法律意义上的任免权限，也即相应享有惩戒权限；有的认为，有些公务员在履行党内任免程序后，其任职还不生效，尚需履行人大或其常委会选举、任免等党外任免程序后才生效，据此提出只有具有党外任免权的，才是法律意义上的任免权，才相应享有惩戒权限，如省人大常委会主任、副主任，经党中央提名后，尚需省人大全体会议选举；省政府法制办公室主任，经省委常委会研究后，尚需省政府任命才生效，且任职时间也是以省政府任命时间为准等等。这里的任免权限究竟应如何理解？对于需履行党外任免程序的，是否必须具有相应的党外任免权限？可否按照党管干部原则明确只要具有党内任免权限的即可认为具有任免权限等问题，迫切需要在理论上统一认识，以便于实践操作。
第二种是不具有任免权限，但因具有法定领导关系，或具有法定监督关系，才有了惩戒权限。如省级人民政府对省辖市人民政府市长没有任免权，但根据《宪法》第一百零八条关于“县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”的规定， 省级人民政府对省辖市人民政府具有了法定的领导关系，据此，《行政机关公务员处分条例》明确规定省级人民政府对省辖市人民政府市长具有处分决定权。又如，上级人民法院与下级人民法院之间虽没有法定的领导关系，但根据《宪法》第一百二十七条规定，上级人民法院有权监督下级人民法院的审判工作，也即上级人民法院对下级人民法院具有法定监督权，同时按照干部管理有关规定，上级人民法院对于下级人民法院院长和副院长还具有干部协管权，据此，最高人民法院印发的《人民法院监察工作条例》明确规定，上级人民法院对于下级人民法院院长和副院长具有处分决定权。再如，省纪委对省委组织部虽然没有领导关系，但根据《党内监督条例（试行）》第八条的规定，省纪委作为党内监督的专门机关，有权对省委组织部副部长履行职责情况进行监督，有权对其违纪情况进行调查，相应即对其有处分决定权。
实践中，下列问题如何处理，一直没有一个明确的说法，亟须从理论上、从法规制度层面和具体操作层面统一认识：
1.地方各级人大常委会主任、副主任和地方各级政协主席、副主席，属于上级党委管理的干部，如系党员的，上级纪委对其立案检查后，作出党纪处分按照党内规定比较明确，但拟作出政纪处分决定的，是由负责案件调查的纪委作出，还是以下级党委名义作出，或者是由其所在机关作出？
2.地方各级法院院长、检察院检察长属于上级党委管理的干部，如系党员的，上级纪委对其立案检查后，作出党纪处分按照党内规定比较明确，但拟作出政纪处分决定的，是否只能由上级法院、检察院作出？
地方各级法院副院长、检察院副检察长属于同级党委管理的干部，如系党员的，同级纪委对其立案检查后，作出党纪处分按照党内规定比较明确，但拟作出政纪处分决定的，是否只能由上级法院、检察院作出？
实践中，上级法院、检察院既未参与案件调查，又不了解案件情况，纪委建议其作出政纪处分决定，往往要做大量的协调工作，有的法院、检察院还重新对纪委调查情况进行核实，致使案件处理耗时较长，一定程度上也影响案件处理的效果。
3.对于担任党内职务的各级党的机关的公务员，以及人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关等党外机关中仅担任党内职务的公务员，纪委对其立案检查后，作出党纪处分按照党内规定比较明确，但如决定给予其撤销党内职务以上党纪处分，在政纪上是否也应相应给予其撤职以上处分？如在决定给予县委常委、县委政法委书记或省财政厅机关党委书记留党察看二年处分的情况下，在政纪上是否应相应给予其撤职处分？还是只能给予党纪处分，并通过降低职务层次、实际上按照撤职处分要求执行的方式达到相同效果去操作？
4.对于各级党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关等党外机关中不是党员的公务员，纪委对其违纪问题是否有权调查？如纪委无权调查，那么对于党的机关、人大机关、政协机关中不是党员的领导成员公务员，哪一个机关有权调查？实践中，党委一般是要求纪委去调查，但在需给予处分时，由哪一个机关作出处分决定，各地做法差别较大，有的是交由所在机关作出处分决定，有的是由党委或党委组织部作出处分决定，有的是由纪委作出处分决定，有的对应给予开除处分的是通过辞退或由本人辞去公职的方式去操作等。 5.对于各级工商联机关中的领导成员公务员，以及工会、妇联等参照公务员法管理的单位中参照公务员法管理的领导成员公务员，如系党员的，纪委对其立案检查后，作出党纪处分按照党内规定比较明确，但拟作出政纪处分决定的，是由负责案件调查的纪委作出，还是以党委名义作出，或者是由其所在单位作出？
实践中的无奈和选择
鉴于理论上对处分决定机关的理解还存在上述困惑，实践中，负责案件调查的纪委往往选择一种争议最小的方式去解决这个难题，概括起来，主要有以下三种情况： 第一种情况是，对于地方各级人大常委会主任、副主任，政协主席、副主席违纪的，如系党员，需给予其开除党籍处分，且在政纪上需作出开除处分的，一般由纪委一并作出开除党籍、开除公职处分决定。但如在政纪上需作出撤职处分的，如何处理尚没有一个成熟的做法。
第二种情况是，对于地方各级法院院长、副院长，检察院检察长、副检察长违纪的，如系党员，需给予其政纪处分的，一般是由纪委先征求与被审查人所在机关相对应的上级法院、检察院的意见，尽可能达成共识后，再在提出党纪处分建议报请同级党委审批时，一并提出政纪处分建议，待党委批准后，通知法院、检察院办理政纪处分手续。 第三种情况是，对于既不是党员、又不是监察对象的公务员或参照公务员法管理的工作人员，如系领导成员公务员的，一般比较多的是通过组织处理的方式力求达到给予处分的相同效果，如确需作出处分决定的，一般是报经党委批准后，交由所在机关作出处分决定，或由纪委作出处分决定。
上述三种情况，还没有完全解决实践中的迫切需要，根据《公务员法》关于“坚持党管干部原则”的规定，按照实质重于形式的原则，建议可通过以下方式系统解决上述难题： 第一种方式是，由党中央发文，明确在县级以上分别设立公务员惩戒委员会（或类似名称），与各级纪委合署办公，不增加机构和人员编制，负责监督各类公务员履行职责情况，履行《公务员法》第五十七条所述处分决定机关的职责。
第二种方式是，县级以上监察机关变更机构属性，由原来隶属于各级政府，改为隶属于各级党委（或人大常委会），负责调查处理各类公务员违纪问题，履行《公务员法》第五十七条所述处分决定机关的职责。
第三种方式是，维持现有格局，由中央纪委与中央组织部达成共识并报党中央同意后，参照中央纪委办公厅《纪检监察机关查处的“七类案件”办理程序及其文书式样（试行）》（中纪办发〔2005〕10号）的模式，通过适当方式明确县级以上各级纪委履行对各类公务员的综合惩戒职能，负责调查处理不属于监察对象的其他各类公务员（民主党派机关公务员除外）的违纪问题，履行《公务员法》第五十七条所述处分决定机关的职责。
上述三种处理方式，相对而言，第三种处理方式最具有操作性和现实可行性，且有利于严密公务员惩戒程序，有利于进一步完善惩治和预防腐败体系；第一种处理方式最为理想，但有增加机构和人员编制的嫌疑，易引起社会公众误解；第二种处理方式最不符合现有工作格局，可能会削弱对行政机关及其公务员的监督。但无论采取哪一种方式，均需尽快明确，以加强对公务员的监督，促进其勤政廉政，提高其工作效能，进一步规范管理。（董芳）
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